【学术】樊崇义 吴宏耀 余鹏文 : 西部地区法律援助制度之完善

西部地区法律援助制度之完善

文/樊崇义 吴宏耀 余鹏文

本文刊载于《人民法治》2020年7月号下

樊崇义

北京师范大学“京师首席专家”

北京师范大学刑事法律科学研究院特聘教授

中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长、教授

      完备的法律援助制度是全面建成小康社会、实现社会主义现代化的必然要求之一，可以解决西部地区法律援助制度发展不均衡不充分等难题。

　　完备的法律援助制度是建设法治社会、全面推进依法治国的基础制度保障，是“以人民为中心”法治思想的重要体现。在社会主义新时代背景下，满足人民群众日益增长的美好生活需要已经成为新时代社会主义建设的核心任务。然而，随着全面依法治国的持续推进，人民群众法律援助服务需求的增加、法律援助服务日益多样化，西部地区因人才匮乏导致法律援助制度发展不均衡不充分问题变得日益突出。

     在过去的二十年法律援助实践中，国家通过实施“中央专项彩票公益金法律援助项目”，持续加大中西部地区法律援助经费投入与支持力度，取得了可喜的成效。但是，随着西部地区法律援助经费问题逐步得以解决，西部地区法律援助服务的发展面临着律师资源匮乏、法律援助服务供给不足的瓶颈障碍。为确保西部地区法律援助服务能够与东中部地区一起均衡发展，让西部基层地区人民群众有更多的获得感，应当进一步加强西部地区法律援助制度建设，强化“中央专项彩票公益金法律援助项目”在西部地区法律援助服务发展中的引领作用；推进我国公职法律援助律师制度供给侧改革，统筹优化律师资源的地域配置；强化我国西部地区法律援助律师队伍建设，积极培育通晓“双语”的法律援助人才，推动我国西部地区法律援助制度的可持续、均衡发展，实现全面建成小康社会、社会主义现代化的改革目标。

西部地区法律援助制度建设的成就和困境

     党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，满足人民群众日益增长的美好生活需要成为新时代社会主义建设的核心任务。在公共法律服务领域，人民群众日益增长的法律服务需求和法律援助制度发展不平衡不充分之间的矛盾日益突出，急需推动法律援助服务的供给侧改革。

　　一方面，近些年来，国家通过向中西部地区倾斜投入法律援助经费，有效缓解了中西部地区法律援助经费不足的难题，取得明显成效；另一方面，与中东部法律援助制度发展相比，我国西部地区基层法律援助服务发展不均衡、不充分问题日益突出。就法律援助服务供给能力而言，具体表现为：受经济发展状况的影响，律师资源地域分布结构性失衡，西部基层地区法律援助律师资源匮乏；通晓民族自治地区当地语言的“双语”律师严重不足。

　　（一）法律援助经费保障机制不断完善

　　在过去二十年法律援助制度发展过程中，由于区域之间经济、社会、法治发展水平差异化，导致我国东西部地区法律援助服务发展不均衡不充分问题一直比较突出。为此，在过去法律援助实践中，国家通过中央转移支付等方式，持续加大对中西部地区的经费投入，在一定程度上缓解了中西部地区法律援助经费不足的问题。以2018年为例，该年度法律援助经费中，中央补助地方法律援助办案专款36400万元，占比13.73%；省级法律援助专项资金为22661.50万元，占比8.5%。此外，自2009年起，国家从中央专项彩票公益金中安排法律援助项目专项资金，致力于东中西部地区法律援助服务均衡发展，在资金投入上向经济欠发达的中西部倾斜。截至2019年12月，十年来“中央专项彩票公益金法律援助项目”88%的项目经费用于中西部地区法律援助服务，在一定程度上缓解了中西部地区法律援助经费不足的困境。据统计，2018年度，中西部地区的人均法律援助经费已经基本与东部地区持平：

　　（二）法律援助律师资源地域分布失衡

　　随着法律援助经费保障机制不断完善，西部地区法律援助经费不足的问题得到初步解决。然而，法律援助队伍建设问题依旧是影响西部地区法律援助发展的关键。具体而言，在西部地区，法律援助队伍建设存在两方面的问题：一是，受律师地域分布影响，西部基层地区法律援助律师资源匮乏；二是，通晓民族自治地区当地语言的“双语”律师严重不足。据司法部统计，截至2019年底，全国共有执业律师47.3万多人。但是，从律师地域分布来看，律师人数超过1万人的18个省份主要集中在中东部。西部地区，尤其是西部经济欠发达地区，律师资源尤为匮乏。即便是在经济条件相对落后的省份，多数律师也是集中于省会城市或较发达地区执业。以青海省为例，截至2019年底，青海全省共有注册律师1060人，但63%的律师分布在西宁市，13%的律师集中在海东市、海西州，其余五个民族地区律师仅占全省律师总量的24%。全省基层法律服务工作者571名，基本以西宁市、海东市两地为主。青海省共有11个无律师县，5个无公证员县。

　　更重要的是，在此次机构改革中，一些西部地区撤并了基层法律援助中心，严重影响了该地区法律援助服务的发展，导致人民群众日益增长的法律援助需求无法得到满足。例如，在云南，129个县（市区）中，有69个撤销了基层法律援助中心；在贵州，88个县（市区）中，有23个撤销了当地的法律援助中心。在新时代条件下，一方面是人民群众的法律援助需求持续增加，另一方面是法律援助服务缺乏组织、缺少援助律师，供给能力严重不足。

　　综上，在西部地区，持续增加的法律援助服务需求与法律援助服务供给不足之间的矛盾越发突出。2020年5月，中共中央、国务院《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（下称《指导意见》）要求，要确保西部地区“与全国一道全面建成小康社会；到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当”。

　　鉴于此，为确保西部地区法律援助服务能够与东中部地区一起均衡发展，让西部地区基层人民群众有更多的获得感，应当加强“中央专项彩票公益金法律援助项目”的支持力度，强化该项目在西部地区法律援助服务发展中的引领作用；在制度上，积极推动公职法律援助律师制度供给侧改革，即从单纯提供办案经费转为提供高质量的律师资源，统筹优化律师资源的地域配置；同时，拨付专项经费，适应西部地区的实际需要，积极培育通晓“双语”的法律援助人才，强化西部地区法律援助律师队伍的专业化建设，推动我国西部地区法律援助制度的可持续、均衡发展。

西部地区法律援助制度建设的未来方向

　《指导意见》明确指出，“西部地区发展不平衡不充分问题依然突出”，“仍然是全面建成小康社会、实现社会主义现代化的短板和薄弱环节”，要求“到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，努力实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生。”

　　决胜全面建成小康社会是党的十九大提出的宏伟目标。2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。根据全面建成小康社会统计监测指标体系的要求，“每万人拥有律师数”（简称“万人律师比”）是高水平全面建成小康社会监测指标体系的重要组成部分，而且，全面建成小康社会的基本标准是律师万人比≥2.3。

　　2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》（下称《意见》）要求，到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。其中，根据《意见》关于国家公共服务发展指标（2019-2022年）的要求，每万人拥有律师达到4.2名。

　　根据西部地区各省律师万人比的统计数据，现在只有少数省份达到了上述标准。而且，如果着眼于县（市区）的律师万人比，则绝大多数基层地区，律师万人比距离小康社会的基本标准都还有相当大的差距（见下表）：

　　律师的地域分布基本上遵循的是经济规律。即，市场经济通过供求机制有效调节律师资源配置，导致律师资源集中在经济较发达的区域，欠发达地区律师资源匮乏，进而引发法律援助需求与供给矛盾的问题。例如，2018年度全国平均律师万人比为3.00，但包括福建、辽宁、山东在内的16个省份仍未达到平均水平，极大限制了当地法律援助服务供给能力。

　　但是，经济欠发达地区人民群众的法律援助需求也不能被忽视，因而需要政府将欠发达地区法律援助律师资源匮乏问题纳入司法体制改革任务，合理配置法律援助人力资源，以实现法律援助服务均等化的目标。因此，在经济欠发达的西部地区，通过加强“中央专项彩票公益金法律援助项目”的支持力度，强化该项目在西部地区法律援助服务发展中的引领作用，可以持续推动西部地区法律援助制度的发展；深化公职律师制度的改革、优化律师资源的地域配置，则是破解西部经济欠发达地区律师万人比过低、法律援助服务供应不足难题的最有效措施。

完善西部地区法律援助制度的具体建议

     （一）加强“中央专项彩票公益金法律援助项目”在西部地区法律援助制度建设中的引领作用

　　“中央专项彩票公益金法律援助项目”于2009年开始实施。十年间，该项目共资助办结法律援助案件54万余件，实际帮助困难群众83.2万多人，为困难群众赢得利益（含挽回经济损失）319亿余元，经费投入与回报比为1比33以上。其中，为适应我国东西部地区经济状况、法律援助需求差异以及时代发展要求，该项目将88%的经费用于支持中西部地区，为中西部地区法律援助服务均衡发展提供了必要的资金支持，也为当地困难群体的合法权益提供了法律保障。因此，在新时代条件下，中央政府、财政部应当加大“中央专项彩票公益金法律援助项目”的支持力度，强化该项目在西部地区法律援助服务发展中的引领作用，持续推动西部地区法律援助制度的可持续发展，提高西部基层地区人民群众的获得感。

　　（二）深化公职律师制度，推动西部地区法律援助服务的供给侧改革

　　随着国家持续加大西部地区的法律援助经费投入，在西部基层地区，法律援助服务的瓶颈问题已经逐步从“缺少援助经费”转变为“没有律师办理”。为有效解决西部地区律师资源不足的问题，应当推动“中央专项彩票公益金法律援助项目”的改革，实现从单纯提供办案经费转向从律师资源丰沛的中东部地区，统筹协调律师资源，为西部地区提供高质量的法律援助律师。具体而言，应当从供给侧改革入手，就以下事项深化公职律师制度改革：

　　一是，根据政府购买服务的要求，积极推动公职法律援助律师的聘任制改革。即，公职法律援助律师不再享有事业编制，而是根据聘任合同提供额定法律援助服务、领取固定年薪的聘任制律师。根据聘任制改革，利用经济杠杆将优质的律师资源配置到西部律师资源匮乏地区，缓解西部基层地区律师资源严重不足的压力，满足当地群众基本的法律援助需求，实现法律援助服务均等化。

　　二是，法律援助机构可以采取中央-省两级统筹，以公开招聘的方式，通过统一招考、遴选、聘任公职法律援助律师，然后根据实际需求将公职律师配置到西部基层地区，为当地的经济困难群众提供法律援助服务，以提高当地的法律援助能力，推动当地经济社会发展和法治建设。

　　其中，在中央层面，以“中央专项彩票公益金法律援助项目”为基础，将原来提供办案经费支持调整为提供公职法律援助律师。根据“中央专项彩票公益金法律援助项目”的规定，办案补贴标准是1600元/案。因此，如果实行公职法律援助律师制度，按照额定工作量每月办理15件法律援助案件计算，公职法律援助律师的底薪就是2.4万元/月，对律师而言具有相当大的吸引力。因此，通过此项改革，可以在不增加国家负担的情况下，优化资源配置，吸引高素质的律师支援西部基层法律援助建设。

　　三是，在公职法律援助律师队伍建设中，可以借鉴大学生选调制度的经验，鼓励法学专业的大学生到基层法律援助机构工作，并为高校毕业生到基层工作搭建平台和提供相应的优惠政策，使其为西部地区群众提供有效的法律援助服务，提高当地基本公共法律服务均等化水平，促进社会公平正义。对于完成一定服务年限的优秀公职法律援助律师，则应提供良好的、常态化的职业发展前景。

　　（三）设置专项经费，为西部地区培育通晓“双语”的法律援助人才

　　西部地区是我国少数民族集聚的地区。在法律援助服务实践中，迫切需要既通晓少数民族语言、又熟练掌握法律知识的律师人才。然而，现实中少数民族聚居地区不仅面临着律师资源地域分布不均衡的问题，更严重的问题是“双语”法律援助律师人才的匮乏和流失。因此，在社会主义法治建设新时代背景下，应当切实从西部基层人民群众的实际需要出发，通过设置专项教育经费，为西部基层地区培养通晓“双语”的法律援助公职律师。

　　在法律援助律师队伍建设中，一方面，在制度设计上，应与全面推进依法治国相结合，以社会法律援助需求为导向，建立健全的“双语”法律援助服务工作机制，持续推进“双语”律师人才培养机制创新，强化西部地区法律援助律师队伍建设；另一方面，在政策倾斜上，开展“双语”律师人才库建设和制定行业扶持政策，规范“双语”律师人才引进与流动，提升当地法律援助律师的整体待遇，为当地优秀法律援助律师创造良好的职业前景，不断提高当地法律服务能力，满足西部地区经济社会发展和广大群众的法律服务需求。